כיצד הפכה הוועדה לשמירה על הסביבה החופית (הולחו"ף) לוועדה שמקדמת פיתוח עתידי של תשתיות בים (כגון אסדות ותשתיות גז ונפט) שעלולות לסכן את הסביבה ומדוע זה בעייתי ופוגע בהגנה על הסביבה הימית?
תקציר:
הועדה לשמירת הסביבה החופית (הולחו"ף) הוקמה בשנת 2004 מכח חוק שמירת הסביבה החופית, על מנת להפחית את הסיכונים הסביבתיים הגדלים והולכים על אזור החוף כתוצאה מלחצי הפיתוח הגוברים.
החוק מעניק לה סמכות לאשר (או לא לאשר) תכניות בסביבה החופית (עד גבול המים הריבוניים), בדגש ברור על שמירת הסביבה.
באחריות הוועדה הזו ללמוד את כל ההשלכות הסביבתיות של פיתוח בסביבה החופית, לדרוש בדיקות סביבתיות, סקרי סיכונים והשפעה על הסביבה, ולוודא שהפגיעה בסביבה תצומצם למינימום בכל התהליכים התכנונים לבנית מתקנים בקרבת החוף.
כיום, כל המרחב הימי של מדינת ישראל (מהחוף ועד רחוק בעומק הים – היכן שמצויים שדות הגז – "המים הכלכליים") מועד לסיכונים סביבתיים.
חוקי המדינה חלים רק על חלק קטן ממנו (המים הריבוניים – הקרובים לחוף) ולא מוגדרת עבורו מדיניות תכנונית, ובתוכה דרישות לבדיקות וסקרים שתפקידם לשמור על הסביבה הימית, למנוע או לפחות למזער נזקים סביבתיים.
מסיבה זו הוגשה הצעת חוק האזורים הימיים, שמטרתו להחיל את החוקים הנחוצים על כל המרחב הימי.
הצעת החוק קבעה גם כי יש להגדיר מדיניות ארוכת טווח שתסדיר את הפעילויות והשימושים בסביבה הימית בראייה של התמונה הכללית: האפשרויות הכלכליות, ההשפעה על הסביבה, סיכונים סביבתיים ובריאותיים וכ"ו.
על פי הצעת החוק, יוכן מסמך מדיניות למרחב הימי שייקח בחשבון את כל השיקולים.
המסמך הוכן, אבל עקב המצב הפוליטי, נראה שהצעת החוק לא תקודם בעתיד הנראה לעין.
במקום לשמור את המסמך כמדיניות רחבה של כלל משרדי הממשלה, החליטה הולחו"ף לאמץ אותו כמסמך מדיניות שלה, למרות שהוא כולל נושאים רבים שלא בסמכותה, כמו קידום "צמיחה כחולה", פיתוח טכנולוגי ומו"פ ותמיכה בפיתוח עתידי של אסדות ותשתיות גז ונפט בים.
לא זו בלבד, הולחו"ף אימצה את המסמך למרות שהוא כולל מתחמי ענק בים לפיתוח אסדות ותשתיות גז ונפט, בלי לבחון את הצורך בהם או לבחון את ההשלכות הסביבתיות מפיתוח בהם.
זאת ועוד, הולחו"ף החליטה להרחיב את סמכויותיה (בכפוף לשינויי חקיקה) ולהפוך לסמכות החוקית שתיזום תכניות במרחב הימי, תדון בהן, תאשרן, תבצע רישוי מכוחן ותפקח על ביצוען – הכל בגוף אחד, בלי ביקורת חיצונית.
מסמך מדיניות של ועדה שמטרתה לשמור על הסביבה החופית והימית צריך להתמקד בשמירה על הסביבה הזו.
מסמך שיש לו השפעות כל כך גדולות על עתידה של הסביבה הימית בישראל, מסמך שמקצה שטחים גדולים מאד לפיתוח בים (כגון אסדות ותשתיות גז ונפט במתחמים עצומים בים) שעלולות לסכן את הסביבה, מבלי לבחון לעומק את הצורך בהם ובלי בדיקת חלופות למיקומם – מן הראוי שיעבור הליך ביקורת ציבורית רציני ומעמיק יותר ממה שנעשה.
רקע:
כיצד הפך מסמך המדיניות למרחב הימי של ישראל למסמך המדיניות של הולחו"ף – הוועדה לשמירה על הסביבה החופית?
מסמך המדיניות למרחב הימי של ישראל שהכנתו החלה בסוף שנת 2014, הוכן ביוזמת מינהל התכנון במטרה לקבוע מדיניות תכנונית למרחב הימי של מדינת ישראל ולהוות את המסגרת להסדרת המרחב הימי. זאת על מנת להסדיר ולנהל את המרחב הימי באופן מושכל, יעיל ומקיים, ולפרט את האמצעים לעיגון המדיניות וליישומה [מסמך המדיניות, גירסת נובמבר 2019,- ע' 10].
בעקרון מדובר ביוזמה ברוכה, שכן הותרת המצב הקיים לפיו "כל דאלים גבר" במרחב הימי תביא לפגיעה קשה בסביבה הימית והחופית. יחד עם זאת, יש במסמך ובתהליך האישור שלו מספר בעיות שהותרתן על כנן תביא גם היא לפגיעה קשה, אותה אפשר וצריך למנוע.
"מסמך המדיניות למרחב הימי" אמור היה להסדיר את מכלול השימושים והפעילויות באזורים הימיים (כולל המים הטריטוריאלים והמים הכלכליים) ולהוות מסמך סטטוטורי שיחייב את כל הגופים הציבוריים בעלי הסמכויות באזורי הים, עם אישור חוק האזורים הימיים.
[סעיף 16 בהצעת חוק האזורים הימיים, התשע"ח-2017: "הממשלה תאשר, לפי הצעת שר האוצר… מסמך מדיניות ארוכת טווח לעניין הסדרת מכלול הפעילויות והשימושים באזורים הימיים…"].
אולם, לאור המצב הפוליטי העגום בישראל, כאשר נראה שחוק האזורים הימיים לא יאושר בעתיד הקרוב, החליטו במינהל התכנון להפוך את המסמך למסמך מדיניות של הועדה לשמירת הסביבה החופית (הולחו"ף).
כך, בישיבתה ביום -31.7.2019 החליטה הולחוף ש"ראוי לקדם את המסמך בנפרד מהליך החקיקה", וב- 25.12.2019 החליטה "לאמץ את עקרי המדיניות המעוגנת במסמך והמצויה בתחום סמכותה".
אימוץ מסמך המדיניות ע"י הולחו"ף, הביא לכך שבמקום לעשות את תפקידה המוגדר -לשמור על הסביבה הימית – הועדה מקדמת פיתוח עתידי של אסדות ותשתיות במתחמים עצומים בים שעלולות לסכן את הסביבה!
התוצאה היא, שמסמך שמבטא מדיניות המאזנת בין צרכי הפיתוח לצורכי השמירה על הסביבה, הפך למסמך המדיניות של הגוף האמון על השמירה בלבד, מבלי שתוכנו יותאם לגוף זה.
מסמך המדיניות עוסק בנושאים רבים ושונים, וביניהם קידום "כלכלה כחולה" ופיתוח טכנולוגי ומו"פ ותומך בפיתוח עתידי של תשתיות בים, ולכן אינו מתאים לשמש מסמך מדיניות של הועדה לשמירת הסביבה החופית, כפי שיורחב למטה.
המסמך כולל חמישה פרקים ("שערים")
מתוך מצגת שהוצגה לולחוף בישיבתה ביום 31.7.2019
יש שני סוגים של בעיות עם מסמך המדיניות:
- בעיות מהותיות במדיניות שמתווה המסמך – בין אם זו מדיניות של מינהל התכנון וכלל משרדי הממשלה, ובין שזו מדיניות הולחו"ף.
- בעיה בכך שהמסמך אושר כמסמך מדיניות של הועדה לשמירת הסביבה החופית, וההליך שבו הוא אושר.
1. בעיות מהותיות במדיניות שהמסמך מתווה:
א. עיגון מתחמי תמ"א 37ח כמתחמים בים למתקני גז, נפט ומתקני תשתית לאומיים, והוספת מתחמים חדשים לפיתוח ממזרח להם.
השער החמישי של מסמך המדיניות כולל מפה ובה מתחמים רחבי ידיים לפיתוח בים. ("מדיניות מרחבית כוללת" עמ' 139 במסמך).
כך המסמך מעגן את מתחמי תמ"א 37ח ששטחם כ- 100 קמ"ר (כפול משטח העיר ת"א), ומוסיף עליהם שימושים לנפט, ועוד מוסיף בצמידות אליהם ובקרבת החוף מתחמים חדשים בשטח של כ- 50 קמ"ר נוספים כ"אזורי חיפוש למתקנים נסיוניים".
בנוסף, יש במסמך המדיניות מתחמים ל"אזורי ניסוי" קטנים יותר, שישמשו למיזמים חדשניים בהיתר זמני (קרי: ללא תכנית ובהליך מקוצר, ללא חובת הכנת תסקירי השפעה על הסביבה) מול מכמורת, חיפה ואשדוד.
מסמך המדיניות מתחיל מנקודת המוצא שמתחמי תמ"א 37ח כבר "נכבשו" לטובת פיתוח, וממשיך ומוסיף עליהם לא רק שטחים נרחבים, אלא גם שימושים. על פי המסמך, מתחמי תמ"א 37ח ישמשו למתקני תשתיות לגז ונפט, ועוד להקמת פלטפורמות ימיות למתקני תשתית לאומיים מרכזיים בים
מתוך פרק מבנים ימיים עמ' 89 סעיף 2.3: "הקמת פלטפורמות לתשתיות ימיות תותר גם באזורים הימיים שאושרו להקמת מתקנים לגז ונפט במסגרת תמ"א/37/ח"
קביעת מתחמי תמ"א 37ח כמתחמים לבניה ופיתוח מתקנים מתבססת על טעות שנעשתה במסגרת תמ"א 37ח, כאשר החלופה למקם את מתחמי הטיפול בגז מחוץ למים הטריטוריאלים של ישראל לא נבחנה כלל (בטענה שהתמ"א יכולה לעסוק בתחום המים הטריטוריאלים בלבד, עליהם חל חוק התכנון והבניה).
בשל כך, הוחלט לסמן מתחמים לטיפול בגז בקרבת החוף. במילים אחרות, המתחמים הימיים נבחרו בהתבסס על הליך פרוצדורלי (התאמה לחוק התכנון והבניה) ולא על מהות (מציאת החלופה הטובה ביותר).
טעות זאת הופכת כעת לבסיס לתכנון עתידי של כל המרחב הימי של מדינת ישראל
למרות שבמסגרת מסמך המדיניות לא נבחנו לגופם הצרכים האמיתיים והתאמתם למיקום.
היום ברור לכל שאין צורך בשטחי ענק לפיתוח תשתיות הגז בים, לא כל שכן בקרבת החוף. כמו כן, לא ברור הצורך בשטחים כל כך גדולים לתשתיות נפט בים, או ל"ניסויים" שטבעם אינו ברור והשלכותיהם על הסביבה עלולות להיות קשות.
מסמך המדיניות צריך לבחון מחדש את הצורך במתחמי תמ"א 37ח ובוודאי לא להרחיב אותם.
יש לבחון גם את הצורך במתחמים לפיתוח בים לצרכים אחרים – שימושים גודל ומיקום, ולא לסמן מתחמים לפיתוח בהתבסס על תמ"א 37ח.
הערה: בינתיים מקודמת במינהל התכנון תכנית מתאר ארצית חדשה – תמ"א 41 למשק האנרגיה. התכנית הזו הועברה להערות הועדות המחוזיות ותחזור לדיון במועצה הארצית עד 2.2.2020. גם בתכנית הזו מעוגנים המתחמים הימיים של תמ"א 37ח כמתחמים לפיתוח תשתיות – שוב אותה הבעיה!
ב. הליך מקוצר למתקני ניסוי "זמניים" (לטיפול בגז ונפט)
על פי מסמך המדיניות שאישרה הולחו"ף יקבע הליך מקוצר לפעלת מתקנים ניסיוניים בים, במתחמי תמ"א 37ח' ובמתחמים הנוספים שסומנו במפת המדיניות, מזרחית להם (קרוב לחוף).
בישיבת הולחו"ף ב- 25.12.19, לאור הערות שהועלו בפניה, נקבע שהמסמך יתוקן "כך שיתווסף שלב של פרסום ההיתר להערות הציבור, התייעצות עם מערכת הביטחון, הנחיה כי לא יינתן היתר למתקן חדשני הנדרש להיתר רעלים וכן יובהר כי הצורך במסמך סביבתי יישקל ע"י הוועדה. עוד יובהר במסמך כי תינתן עדיפות למיקום מתקנים ניסיוניים בשטחים המסומנים בתמ"א 37 /ח באשור משרד האנרגיה, זאת על פני מיקום המתקנים הניסיוניים בפוליגונים המסומנים מזרחית להם" (סעיף 3).
מובן שהתיקון לא מספק.
מסמך המדיניות צריך לקבוע מנגנון שימנע הקמה של מתקנים בעלי פוטנציאל פגיעה בסביבה הימית והחופית.
לכל הפחות – המדיניות צריכה להיות כזו שכל הקמה של מתקן כזה תיעשה לאחר בחינה מעמיקה של חלופות למיקומו והכנתו של תסקיר השפעה על הסביבה.
ג. תכנון, אישור תכניות, רישוי ואכיפה במרחב הימי – הכל על ידי ועדה אחת
בגרסתו הקודמת, המסמך הציע להקים מוסד תכנון חדש – ול"ים – ועדה שתהיה הסמכות היחידה לאישור תכניות ולמתן היתרים במים הריבוניים. במקור לא היתה ערכאת ערעור על החלטות הולי"ם.
הולחו"ף החליטה על הרחבת סמכויותיה: ליזום תכניות, לדון בהן, לאשרן, לבצע רישוי וגם לפקח!
בדיון שהתקיים ב-25.12 נקבע שבמקום להקים ועדה חדשה- יורחבו סמכויות הולחו"ף, כך שהיא תוכל ליזום תכניות במרחב הימי, לדון בהן ולאשרן, לבצע רישוי מכוחן ולפקח על ביצוען.
זאת ועוד, מסמך המדיניות מעניק סמכויות לאותה "ולחו"ף מורחבת" לאשר תכניות שמתחילות בים ומסתיימות ביבשה, כולל מזרחית לתחום האזור החופי (עמ' 34 במסמך – תחת הכותרת "רציפות תכנונית").
דוגמה לתכנית כזו היא תכנית לצנרת קונדנסט ליוקנעם, או בז"ן.
צריך לציין שהענקת סמכויות כאלה לולחו"ף תחייב שינויי חקיקה ולכן היא עדיין רחוקה מביצוע.
עוד יש לציין שבישיבה שהתקיימה ב- 25.12 הוחלט שלהרכב הול"חוף יתווסף מומחה בתחום שמירה על הסביבה הימית (אשר ימונה ע"י שר האוצר בהתייעצות עם המשרד להגנת הסביבה) והודגש שמנגנון הערר על החלטות הולחו"ף המורחב יישאר בדומה לקיים היום.
אין ספק שמתן כל הסמכויות לוועדה אחת יקל על בניה ופיתוח מתקנים בים (כמו תשתיות בים לגז ונפט שעלולות לסכן את הסביבה), אבל יפגע ביכולת למנוע או לצמצם נזקים.
העובדה שאותם אנשים עוסקים גם בייזום ותכנון וגם באישור אותן תכניות, רישוי, פיקוח ואכיפה, מעלה שאלה כבדה באשר לביקורת על החלטותיהם ופעולותיהם.
זאת ועוד, יש למנוע את הקמתה של עוד וועדה העוקפת את חוק התכנון והבניה בדומה לות"ל והותמ"ל – וועדות דורסניות שיוצרות בעיות קשות להשתתפות הציבור בקבלת החלטות תכנוניות ביבשה ויוצרות פרויקטים הרסניים לסביבה.
ד. סמכויות לרישוי גז ונפט במים הכלכליים – בידי משרד האנרגיה בלבד
לפי מסמך המדיניות, הליך אישור תכניות לפעילות ומתקנים בתחום הגז והנפט יתבצע (כפי שהוא כיום), בסמכות הממונה על הנפט במשרד האנרגיה.
בכך מסמך המדיניות מקבע את המצב הבלתי נסבל, שלמשרד להגנת הסביבה אין שום סמכות בענין פיתוח תשתיות הגז והנפט במים הכלכליים של ישראל.
ה. ועדה בין משרדית לתיאום ותכלול עם 2 נציגים משרד האנרגיה ונציג למשרד השיכון..
מסמך המדיניות קובע שתוקם וועדה בין משרדית אשר תהיה הגורם המתאם והמתכלל במרחב הימי, באמצעות מנהל התכנון.
במקור, הרכב הוועדה היה: נציגי מנהל התכנון (יו"ר הועדה), משרד רוה"מ, משרד הבטחון, משרד האנרגיה, המשרד להגנת הסביבה, רשות הטבע והגנים, משרד התחבורה, משרד החקלאות ונציגים נוספים שיוזמנו לדיונים בהתאם לצורך.
בדיון הולחו"ף ב-25.12.2019 הוחלט שלהרכב ועדת ההיגוי הבין משרדית ייווספו 2 נציגי השלטון המקומי (עירייה ומועצה אזורית), ונציג ארגון הגג של ארגוני הסביבה. עם זאת הוספו גם נציג נוסף של משרד האנרגיה, ונציג משרד השיכון.
על אף שתפקידי הוועדה הבין משרדית הם "תיאום ותכלול" והיא "אינה פוגעת במכלול הסמכויות הרגולטוריות הקיימות של משרדי הממשלה השונים" [מסמך החלטות ולחוף מיום 25.12.2019, סעיף 1], הוועדה הבין משרדית אמורה גם לעדכן את מסמך המדיניות ובכך תהיה לה השפעה רבה.
לא ברור לנו מדוע יש צורך בשני נציגים של משרד האנרגיה ומה תפקידו של משרד השיכון בתכלול ותיאום המרחב הימי?
2. בעיות באישור המסמך על ידי הולחו"ף
א. אימוץ המסמך כמדיניות הועדה לשמירת הסביבה החופית (הולחו"ף)
הועדה לשמירת הסביבה החופית (הולחו"ף) הוקמה בחוק שמירת הסביבה הימית על מנת לשמור על הסביבה.
החוק מעניק לה סמכות לאשר (או לא לאשר) תכניות בסביבה החופית (עד גבול המים הריבוניים), בדגש ברור על שמירת הסביבה.
לולחו"ף אין סמכויות מעבר לכך
(חוק שמירת הסביבה החופית תשס"ד-2004, ס' 21.(4) 4., ס' 21.(4) 5., ס' 21.(4)7.)
אולם חלק מפרקי המסמך אינם נוגעים כלל לסמכויות הולחו"ף, ובחלקם ניסוח המדיניות אינו מעיד על העמדת השמירה על הסביבה בראש.
לדוגמה: – פרק הכשרה מקצועית (עמ' 43) ובפרט בכל הנוגע לנושאים כגון ספנות ונמלים או הקמת מבנים ימיים.
– פרק ספנות וסחר, כאשר "קווי המדיניות בתחום הספנות מתבססים על חשיבותו של סקטור זה למדינת ישראל ולעדיפות הניתנת לו" (ע' 50).
– פרק הביטחון (ע' 55) שמטרתו "לייצר ממשק יעיל בין השטחים הביטחוניים והפעילות הביטחונית לבין המשתמשים במרחב הימי…באופן שיאפשר ניצול לאומי מיטבי של משאבי הים, וחפיפה מרבית בין המשתמשים השונים".
– פרק פיתוח במרחב הימי – הפקת הידרו-קרבונים שמתחיל במילים: "הפקת הידרו-קרבונים, (גז טבעי ונפט) בים, הינה בעלת חשיבות כלכלית ואסטרטגית לאומית" (ע' 73) ומעניק את מלוא הסמכויות בנושא זה למשרד האנרגיה (ע' 76).
– פרק הצמיחה הכחולה (ע' 44) שמנוסח כך שהמטרה היא ראשית לקדם ולאפשר את הפיתוח, ורק אח"כ לשמור על הסביבה. כך לדוגמה, מדיניות ל"קידום מחקר פיתוח וחדשנות הקשורים למרחב הימי" (ס' 2.3. ע' 47) ו"קידום בחינת ייצור אנרגיה ממקורות מתחדשים במרחב הימי" (ס' 2.4 ע' 47).
– פרק מבנים ימיים וחופיים הקובע כאמור שמתחמי תמ"א 37ח' ישמשו לא רק לגז, אלא גם לנפט ולמתקני תשתית לאומיים מרכזיים אחרים (ע' 88-89).
– פרק חקלאות ימית לפיו המדיניות היא "קידום ענף החקלאות הימית בישראל על רקע תהליכים גלובליים ומקומיים" (ס' 2.1 ע' 98).
ועוד…
החלטת הולחו"ף לאמץ מדיניות שמטרתה קידום פיתוח מתקנים (מזהמים) בסביבה הימית בוגדת במטרה לשמה נוצרה, ומסיטה את נקודת האיזון במערכת התכנון לטובת פיתוח המתקנים.
מסמך מדיניות של ועדה שמטרתה לשמור על הסביבה החופית והימית צריך להתמקד בשמירה על הסביבה הזו.
נכון שראוי שלולחו"ף תהיה מדיניות בנושאי "כלכלה כחולה" ופיתוח טכנולוגיות, אך זו צריכה להיות מדיניות שתתבטא בקווים מנחים פרו-סביבתיים – כמו הוכחת צורך, חובת הכנת תסקירים, הבטחת אמצעים למניעת זיהום מראש וטיפול במקרי תקלה, או בדיקה שתוכיח שאין חלופות המזיקות פחות לסביבה הימית.
ב. שיתוף ומעורבות הציבור
מסמך המדיניות עבר "מתחת הראדאר" של הציבור בישראל, ואושר בהחלטה פנימית.
מפת המדיניות המרחבית הכוללת, כלומר – תכנית המתאר הארצית לים – אושרה בולחו"ף ללא שיתוף הציבור!
למעשה, מפת המדיניות המרחבית הכוללת (עמ' 139 במסמך – מצורפת כאן בהמשך) שוות ערך לתכנית מתאר ארצית לים. אך בניגוד להליך סדור לאישור תכנית כזו, המחייב להביא את התכנית בפני הציבור ולאפשר לכל מוסדות התכנון ברמה המחוזית והמקומית, כמו גם לציבור כולו להביע את עמדתו ולקבל נימוקים מסודרים באשר להחלטות לגביה, הרי שכאן, המסמך אושר על ידי הולחו"ף בלי כל אלה.
מן הראוי שמסמך שיש לו השפעות כל כך גדולות על עתידה של הסביבה הימית בישראל, מסמך שמקצה שטחים גדולים מאד לפיתוח בים מבלי לבחון לעומק את הצורך בהם ובלי בדיקת חלופות למיקומם, יעבור הליך ביקורת ציבורית רציני ומעמיק יותר ממה שנעשה.
